“香港地少人多”——这六个字，是普通香港人由小到大被学校课本灌输的概念，成为填海开发新市镇的理由。这个想法有可能是一个伪命题的吗？

贵、挤、细，三字概括香港人的住房，种种土地问题已融入城市骨血。香港的土地面积总共有 1106.42 平方公里，平均每平方公里挤下 6777 人，贫民区深水埗密度更达至 43381 人，人口密度达世界第四名。2019 年香港的工薪家庭不吃不喝 21 年，才能负担一间普通公寓，香港连续第七年成为全球楼价最难负担的城市。人口与土地比例悬殊，与政治政策问题纠结，因此衍生出畸型㓥房住房、纳米豪宅、公私营房屋比例失衡等等诸多问题。

2014 年上映的《窃听风云 3》更是第一套大胆起拍香港土地黑幕的电影，剧情围绕以乡绅话事人想独吞地产项目——这是“套丁”电影成为了一份研究的起点。

当时黄肇鸿正是因为这份电影，萌生研究香港新界丁屋的念头。他是香港本土研究社的民间研究员， 看起来有点疲惫，语气却仍然铿锵，访问前一晚埋首文件，凌晨四、五点才入睡。去年一月，他主导的研究《丁不厌诈：新界套丁研究报告 2017》出版了，以实证拆解了长年以来“套丁”规模之谜。

香港新界乡郊拥有几千顷土地，土地却无序。七十年代落实的丁屋政策中，新界原居民男丁一生中拥有一次免补地价建屋的权利，但他们未必有地，此为“套丁”的“丁”。至于“套”，发展商有地，但没法发展，为控制村屋发展权，于是向原居民收购丁权，再由原居民作傀儡申请建屋，建成所谓“大型屋苑”，利用政策漏洞，进而转售，牟取暴利，属于违法诈骗政府的行为。

政府一直没有实质的套丁调查数据。《丁不厌诈》研究一共调查了一共 642 条村落，估计全港有近四分之一的丁屋属套丁，即至少 9878 幢，逐间去看，翻查四十宗套丁有关的法庭纪录，以大量 Google 地图数据，制作了疑似套丁资料库，同样令人瞩目。

黄肇鸿说：“香港根本好多地。”不过没有用在刀口上，违法套丁成为乱局的源头之一。喜欢行山的他始终不能忘记，西贡曾经有一块绿草如茵、三面环河的草地，是他心目中的后花园，七八年前却忽然被围封，成了一间外国人住的别墅，正是套丁所致。

牵涉土地，种种利益盘根错节，打开一扇窗，或只能靠明晃晃的证据。

香港近年的重大土地研究讨论，他所属“本土研究社”都没有缺席。他是七名研究员之一，这个以众筹成立的民间研究组织，有志研究香港的土地问题，破除“土地供应不足”的迷思。成立七年，出版了四本书，十多份研究报告，每次都引起公众讨论，令政府回应，一石激起千重浪。

2013 年，《不是土地供应・香港土地问题的迷思与真象》中破天荒提出棕土概念——即泛指已荒废或遭破坏的农地及工业用地，譬如废车场、货柜场、回收场等。

两年后，本研社出版《棕迹》研究，动手统计近 800 公顷棕地，更指出房屋署在横州兴建公屋时，忽然弃棕土选项，宁用绿化地带，令公屋单位由 1.7 万降至 4000，大减三倍——九个月后爆发“横州事件”，传媒始揭发牵涉特首与乡事派因利益勾结；《富税难收》述说炒家如何透过空殻公司买楼避税；《隐藏选项》揭发政府从未公开，927 幅可供公众短期租用的闲置官地；还有《竭泽而筑》，探索四大发展商如何长期屯地荒废农地和渔塘，待申请发展，威胁渔地生态⋯⋯

《套丁》报告发表翌日，黄肇鸿被邀请上电台节目，与坐拥新界东北大量土地的上水乡委会主席侯志强对答。黄肇鸿特意带了几份售楼书前往，因法例要求没有写是屋苑，只写了原居民卖家姓名。他质问对方：这条村为什么有二十个姓氏？对方辩解为村民团结回乡，起屋自住。他追击：为什么一齐卖？答：“是啊，村民经济困难，卖屋套现。”他忍不住反问：风水这么差，二十个男丁起屋后破产？

“根本政府知大家知，乡绅都知，假装看不到。”去年四月，地政总署曾经表明会将怀疑个案转交执法部门，但此后没有回音。近来有一宗就挑战原居民丁权，入禀司法覆核的案件，他于是向律师提供政策的文件资料。养兵千日，用在一时，他没有气馁：“毕竟丁屋不是一朝一夕可以解决，但你不面对问题就改变不了。”

黄肇鸿正正希望以研究松动固有体制。他今年 30 岁，2014 年加入本土研究社担任义工，2017 年全职加入本土研究社前，曾经是一位公务员——二级行政主任（EO），工作五六年，离职时收入达月薪五万。EO 起薪点高，是许多人眼中的笋工。

大学时就读政治及公共行政系，毕业后他考入政府。他曾满怀理想，以为可以进入体制，改变体制，打算大展拳脚，奈何事与愿违。

任公务员时，见尽政府的荒谬事，也做了很多违心的事。最失望的，莫过于看见港英政府遗留下来的程序公义（procedural justice），日渐崩坏。

政府每一年做一次资源分配机制（resources allocation exercise），以制定财政预算案。最理想是由各前线部门由下而上评核需要，比方扩展老人服务，先以人口普查数据或研究评估区内十年的老人人口增长，再提交拨款申请，政府再按需要的缓急轻重，作理性比较，分配资源。六年间，他眼见决定资源的会议越开越多，常常按高官旨意，突然安插计划。“如果你相信理性可以解决问题，决策的理性是重要，整个制度其实完全崩溃。”

最甚者，2016 年，他任职商务及经济局时，政府欲开设创科局，竟然没有任何合理化研究支撑，仅仅凭两三页文件，就宣告上马。“究竟香港未来十年、二十年的策略性定位是什么？哪一种科技？如何与中国创科科技互相配合，才不是恶性竞争？”创科局说开就开，蓝图空白，遭多名议员质疑。直至 2015 年大湾区正式宣布之后，黄肇鸿才从种种创科局合作对象、批地的规划迹象明白，是为了将来内地的创科公司，利用香港角色，作科企融资中心走出世界，“那一种方法可能是现时中美贸易战所关注的，就是香港会不会成为白手套，窃取外国科技，利用香港国际地位去做一些他本身在大陆不能做的东西。”

回想当日想学以致用，贡献政府的初心，黄肇鸿只能苦叹：“当时忽略了权力关系，现时政治经济（Political economy）的格局令利益分配被垄断，政策制定（policy making）并非透过理性讨论。”

离职前，他曾经短暂在立法会任职五个月，进行研究工作，环境高压，有放工没收工，令他决意出走。工作上，事事要求官方数据。当立法会终于可以做棕土研究，包括英国伦敦 Canary Warf 具争议性的棕土发展计划，只取创造工作机会及投资数据，却不采用民间对仕绅化、楼价炒高、后遗症估算的影响。“这个世界上没有一项真确的资料，说自己是客观，任何数字做出来都有一个价值。”

奈何香港的土地，总是有很多资料缺失。土地供应资料不透明，需按地段购买资讯，再按每一项资料额外收费。

本土研究社用数字说话，最难是找数据。“刀仔锯大树”一向是他们走的路子。没有钱大量购买土地资料，他们只好以土法炼钢的方式，招收一班义工，于 Google 卫星、ArcGIS 等地图工具，从卫星图片及航空照片，人手辨识疑似棕土的土地。黄肇鸿的套丁研究，也依頼约十人的义工团队在地图上逐间村屋细看，加上六人实习生团队前往档案处，用手机拍下 150 份丁屋的政策档案。

有时他觉得讽刺，在政府外却反而更可推动改变。“资源一定无得比，我们只好找一个最值得做的，最薄弱位置，（政府）无法否认的政策问题去做，得到的效果才会大。”

2014 年，本土研究社的棕土数字，被多个政党采为政纲。2015 年行政长官在施政报告中宣布，将会发展洪水桥、元朗南和新界北的棕地。

本研社更发现截至 2017 年，香港 25 年来棕地不断扩张，足足有 1521 公顷，当中许多是由四大发展商屯积的，农地遭荒废。

他批评政府不作为，漠视问题所在。“最大土地问题，是源于政府将发展主要权拱手相让给发展商，而这件事是可以避免的，”他解释，香港的土地制度属于批租制度（Leasehold system），有年期限制，通常 75 年，法理上政府有权控制及收回土地，却任由四大发展商屯地。“（土地）供应没问题，大把土地你不用，只要政府收回棕地，就有供应了。”

土地政策不等同公共房屋政策。楼市升至置业无望，香港人需要解决置业困难。特首林郑打算把公私营房屋比例，由六比四，再变成七比三。偏偏现时公屋申请宗数达 26.7 万，轮候时间上升至近六年，足足欠 6.7 万伙，近年公屋供应量却一直落后每年两万的目标，甚至接近一倍。私营房屋却不断落成，各种政府大型重建计划落成后都是建豪宅。

本研社估计，只需取未被规划的三分一棕土，已可建 8.4 万户公屋，解决问题。

提倡棕土的路很长。2017 年，政府成立土地供应专责小组，定出整体土地策略，引爆“土地大辩论”，本研社也参与其中，出版了《未来土地发展真实选项：好诚实研究及公众谘询》。

去年十月，特首林郑月娥提出要花五千亿预算——香港财政储备近一半，于中部水域兴建面积约 1700 公顷的人工岛，并兴建公路及铁路连接至各区，预计可令楼价下降，惹来过万人游行抗议。

眼见政府宁可一味宣传填海计划，更加失望。他形容政府把整件当公关推销，势在必行，“东大屿是国家战略以及大量工程利益在背后，但是这个公共政策的选择，决策并不是基于理性，或者有合理化（Justification）底下所做的，好大问题。”

普遍谬误是增加供应，会令楼价下降，香港楼价高，部份原因是香港政府造成。黄肇鸿解释，香港政府卖地所得，会直接注入基本工程储备基金，成为建筑工程的资金，“卖地后有钱，填更多海，再卖地”，他以“资金旋转门”形容，为了工程运转，“一定要提高地价，才可以补贴将来，一定要卖地，才会有钱回来，但卖得这么高价，其实会影响民生。”地价贵，自然租贵。

“这些谎言其实很多谬误，”黄肇鸿比较 ，相对由地产商开发人工岛，增加土地供应降低价格，棕土也同样可以提供许多房屋，更便宜更好。填海成本每呎约 1300 元，大部份棕地补偿仅 300 至 500 元。环保触觉去年公布的民意调查中，六成香港人支持发展棕土，填海则有三成人。

“楼价跌是因为少了炒家，供应与楼价下跌是无关，在这一刻不是最主要的因素 ，是因为投资、投机以及政府政策影响，这不解决，建一百个人工岛都没用。”

另一研究员做的《富税难收》剑指更重要的炒楼政策漏洞——少数外来炒家以空壳公司股权转让购买住房，几乎避过所有政府征税，更选择一部份楼宇，透过查册核实 126 宗公司买物业个案，包括有全国政协。香港政府一日不堵塞漏洞，一日仍纵容热钱走资，更令房屋资源空置，政府严重错判香港住宅主市交易实况。

黄肇鸿举例，以楼盘西九龙凯旋门为例，核实高达四成单位由公司持有，有 73% 的外地买家来自中国内地，更有一个案是内地移民来港置业，避税足足三千万。

像是解连环一样，一个研究问题牵扯出另一个问题，他扳着手指数，由对土地的关怀出发，房屋问题扣连政策，政策扣连至税制⋯⋯林林种种，遇到的关卡总是一样，“问题是香港政府不会改变。”

想当初留在政府，拿一份铁饭碗，到退休也不是不可。“我觉得可以继续下去做到十万蚊一个月，虽然不是好高级，但是无忧，只是生活的代价就是我所说的——你好像已经死了，直到六十岁都做一样的事。”他引用了一句富兰克林的名言——死于二十五岁，葬于七十五岁。以往多年于磨人的教育体制中，随波逐流，“我终于找到自己想去做的事，想继续 involve（参与）在公共领域中，这件事适合我性格，为什么要等呢？”

放弃买楼的希望，真的没有后悔吗？“没想过买楼！”他哈哈大笑，反而庆幸如今能一申志向，废寝忘餐，常常工作至凌晨五六点，埋首翻阅文件。收入大减，家人不理解，却在志趣相合的工作中取得前所未有的满足感。

这里有同伴，创立本研社的陈剑青，同样放弃中策组月薪九万的非全职顾问邀请，只为了做自己的研究。没有金主支持，本研社依頼众筹生存，要养起七名研究员，每月开支十五万，财政曾多次告急，依頼约四百名月捐者支持，竟也存活下来。他们的英文名是 Liber Research Community，他们也办各项活动，推动民间知识生产与普及，真正想做起一个关心研究的社区。不过本土研究社却近来面临请不到人的困境。

假若有朝一日政府招手，会回去吗？他一摇头，说不了。“当时做政府，常常有一句说话，Blend in the background，即是说你隐没在人群之中，做事没有人发觉，最重要是 deliver a policy（实行政策），不去判断政策好坏。”

“没真正民主体制我都不回去，我亦都不觉得今日这个政府会欣赏我。”他叹政府把民间研究者成障碍。“政府不是对香港人 accountable（负责），好多人质疑政府所做的事不是为香港人。”

既得利益的大山太大，他们像愚公填海。黄肇鸿始终忘不了西贡那一块心目中的“后花园”，即使早已于地图上抹去。他笑自己在“揼石仔”（一步步完成繁琐工作），本土研究社之所以叫本土，除了因为想为香港人做一点事，正正想去珍惜每一块土地，推动哪怕最轻微的一点改变。

题图和文内图片如无标注均由作者拍摄

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