浪潮下的海绵城市

简介：海绵城市已在全国范围内掀起建设的大热潮。但各城市在推进海绵城市建设过程中，仍然面临着很多的疑惑、困扰和问题，随之直接影响到城市的建设效果、推进效率及试点经验总结。

一、海绵城市建设热潮

随着我国城镇化的快速发展，现有传统的排水模式已经不能满足当前的城市基础设施发展需求，并对水环境造成严重的影响与危害。近年来，城市水体黑臭、洪涝灾害等“城市病”越发受到关注。城市当前严重的面源污染、原有良性水文循环的破坏、健康水体生态环境的日益恶化等状况与国家生态文明建设的要求、新时代城市发展的建设要求、城市生态环境质量改善需求、人民群众满意感获得严重不符。

近年来，国家层面已高度重视城市发展过程中的雨洪管理问题，尤其是在2014年10月，发布了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》，同年12月，住建部、水利部、财政部三部委联合发布海绵城市试点申报通知，2015年3月，确定南宁、武汉等16个城市作为首批海绵城市试点。2016年4月，确定北京、上海等14个城市作为第二批海绵城市试点。要求每个试点城市3年内完成不小于15km2的示范区建设，目前的情况是，第一批试点建设期基本完毕，第二批处于试点建设期末。

2015年10月，国务院发布《关于推进海绵城市建设的指导意见》，要求到2020年城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。目前，全国范围内海绵城市建设的工作正如火如荼。

然而，在实际的操作与落实过程中，面临很多的难题与困难，主要包括观念的转变、理论与技术体系的建立、规范与标准的制定、管理模式创新、不同专业的协同合作、政策与资金保障、监测模拟评估等方面。从国内对海绵城市建设理念的普遍理解、知识技术体系的建立、实际工程经验的积累及管理机制体制建设等方面来看，要在短短几年内大规模地推动海绵城市建设，肯定会面临艰巨的挑战。

所以说，在当前政府大力支持、大量资金投入建设的背景下，仍然需要理性思考海绵城市的建设，只有全面地、系统地、完整地梳理海绵城市建设，才能高效有序地推进海绵城市建设，避免出现“一股风”、“一阵热”的现象。

二、海绵城市建设疑惑与困难

2.1 海绵城市内涵认识不清

目前，从很多试点城市的实施方案、三年实施计划、设计方案、落地工程项目等情况来看，对海绵城市的内涵与外延、年径流总量控制率、径流总量、径流峰值、径流污染控制等概念定义认识不清。

国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》明确指出：“海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。”海绵城市是新时代城市转型的新理念新方式，不是某一个具体工程，不存在什么海绵项目或海绵工程的说法，应该是落实海绵城市理念的工程，所以说没有海绵城市工程，只有落实海绵城市理念的工程。

而且，海绵城市不等同于国外提倡的低影响开发（Low Impact Development），更不等同于透水砖、蓄水池等。海绵城市是为了解决实际问题产生，而不是为了增加项目与工程。

注：参见《海绵城市建设技术指南-低影响开发雨水系统构建（试行）》

狭义上的低影响开发措施的功能和适用范围被过分夸大。一方面，有人认为海绵城市是一个框，啥都可以往里装，错误理解低影响开发是万能的，完全否定灰色基础设施，当前城市区域条件错综复杂，高效、可持续的解决方案基本无法仅仅依赖单一的绿色或者灰色的基础设施，若一味追求绿色雨水基础设施，往往会增加施工难度，造成投资浪费，无法解决实际问题。另一方面，有些人认为海绵城市是无用的，这种完全依赖灰色基础设施已经暴露很多现实问题，不符合海绵城市建设理念。

2.2 对控制目标、指标理解片面化

当前很多人对海绵城市的目标理解片面化，有人认为海绵城市建设是内涝治理，有人认为海绵城市就是黑臭水体治理，有人认为既没有内涝也没有黑臭水体的城市不需要海绵城市……海绵城市建设的六字箴言“渗、滞、蓄、净、用、排”，准确表达了海绵城市建设的多目标、多方向、多途径，其核心目标为径流总量、径流峰值、径流污染、资源回用，终极目标为：修复城市水生态、改善城市水环境、保障城市水安全、提高城市水资源承载能力。

其次，对年径流总量控制率的理解不准，这个概念是降雨控制率，不是径流控制率，是一个水质控制标准，是海绵城市重要的指标，但不是唯一指标。目前从一些试点城市实施过程来看看，存在不结合实际情况，强行分配控制率指标，造成项目实施起来缺乏合理性，甚至有些方案编制单位将六字箴言割裂开来，分别进行项目分配，这样造成严重的后果，明显就是不了解各个低影响开发设施具有多功能性，而且某一个项目肯定是有多个子设施构成。所以说，在实际工作中，要根据不同条件，根据不同措施的特征、适用性进行优化组合，选择最优组合。

2.3 海绵城市建设艰难性认识不足

试点城市申报成功后，往往涉及到众多的实施项目，一方面，时间短，仅仅剩下不到三年的时间，完成几十甚至上百个项目，难度可想而知；另一方面，示范区域一般都包括老城区和新城区，对于老城区，绿地率很低，绿色空间不足，而且还面临着协调、黑臭水体、内涝积水点整治等问题，对于新城区，绿地率相对较高，空间较大，主要面临着居民反对与抵触，甚至不断投诉等，所以说数百个的改造、新建项目同时规划设计、同时施工任务相当艰巨。

总体的来说，不管旧城还是新城的海绵城市建设，均不同程度地面临这样或者那样的问题，面对这些问题，只有科学合理制定实施方案、实施计划、多方紧密协同配合等才能更高效、有序地推进海绵城市建设。

2.4 监测平台与模型模拟用途不清

随着海绵城市建设工作推进，各个城市至少试点城市都要建立海绵城市监测平台及构建模型，一夜之间相关监测设备“风生水起”，疯狂之后冷静思考，不能为监测而监测，平台构建的监测部分不是买设备，而是买数据服务。正确的是，首先要非常明确海绵城市建设监测的目的，这样搭建的平台与模型才更有意义，总结下来，监测目的主要有以下四个方面：（1）后续长期运营效果评估；（2）用与相关海绵设施（绿色设施）的科学追踪研究；（3）用于政府管理调度，通过不断调整优化模型，用来实施反馈；（4）用于未来城市规划管理。

其次，监测平台建设是个比较复杂的系统工程，不求开始尽善尽美，但求不断完善，不可能一蹴而就，需要分布实施：第一步是监测，梳理清楚基本参数，展示出效果；第二步是整合监测、模型等；第三步，是结合相关城市的海绵城市专项规划、系统化方案与运营管理，真正能用于辅助方案的制定和后续的审批管理，做到多规合一、提高审批效率。

2.5 后期运营维护准备不充分

当前，在海绵城市建设过程中，国家也正在积极倡导与支持鼓励按照PPP（Private-Public-Partnership）模式进行操作，PPP模式主要由当地政府与企业共同参与投资建设、运行管理。海绵城市建设的PPP模式不应该企业或政府简单的融资渠道，更不应成为地方政府转嫁财政负担的途径，政府本身就有很强的融资能力，PPP模式是应以提高效率为初衷。

试点期已经过2~3年，后期运营维护是当前项目公司面临很棘手的问题，部分PPP公司甚至根本没有做好思想准备，有些根本不知道怎么去运营维护，项目一旦建设完工通过验收后，后期的管理基本上无人问津。

PPP公司需认识到不是建设完就拍屁股走人，还有很长时间的运营维护期。只有做好了以下三点，才算是一个好的PPP项目：第一，全生命周期，从设计、建设、运维的全生命周期，PPP合同至少15年以上必须要运营期；第二，让专业的人来干专业的事，政府是破解政策上的风险，做协调性的工作，政府不能压给社会资本，也不能社会资本什么都不管，都抛给政府，只想挣钱；第三，政府花钱是买效果，绝对不是买工程，一定落实绩效考核、按效付费。若PPP做不到以上，那就是变相的BT模式（“建设–移交”），有些PPP公司在建设上把99%的钱都赚走，只剩下1%的钱去做后期的运维，很容易造成后期服务不到位或效果没保障，那就失去PPP模式的“初心”。所以说，PPP项目应该是全生命周期的，让专业人干专业的事，政府花钱买效果，按效付费。

三、海绵城市建设展望

“不忘初心，方得始终”。海绵城市试点建设取得成功的关键在于是否实现了建设海绵城市的初心。找到海绵城市建设的初心，就是明确海绵城市建设的目的。海绵城市建设是城市发展方式的重要理念转变，是系统解决城市水问题的重要抓手，是要求改善城市生态环境质量、提升城市综合抗灾减灾能力、扩大优质生态产品的供给，让人民群众不断有获得感、幸福感。

从长期来看，我国城市的传统建设模式必然向海绵城市建设的模式转变。无论是工程界、学术界还是管理者都已经清晰认识到原有的粗放型的城市雨水排放模式问题百出。这一转变绝非一蹴而就，是一个长期而艰巨的系统工程。

海绵城市建设是今后城市理性、健康发展必须长期坚持的生态发展理念，在建设过程中要找准方向，精准施策，通过试点先行，保持久久为功。

作者：宇哥

校稿：广播站王站长，柴胡半夏苏

编辑：竹而乐

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来源：知乎 www.zhihu.com

作者：环境黑板报

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