引言
2015年，京津冀协同发展规划纲要出台，秦皇岛市以其独特的地理区位、历史文化和生态环境条件，被明确为京唐秦发展轴和东部滨海发展区的节点城市之一。随着生态文明建设、新型城镇化及京津冀协同发展等重大战略导向的提出，秦皇岛市迎来了利用生态环境优势提升城市综合竞争力的战略机遇。在此背景下，秦皇岛市开展空间发展战略编制工作，是城市在机遇关键期应对转型发展，谋定而后动的“开局之战”。
目前，《秦皇岛市空间发展战略研究》荣获2017年度河北省优秀城乡规划设计二等奖。
秦皇岛地处河北省东北隅，北依燕山，南临渤海，市域总面积7812平方公里，辖四区三县；滨海地区总面积3338平方公里，辖四区一县。秦皇岛市拥有在中国政治史上具有特殊地位的北戴河，拥有京津冀最好的空气质量和海洋环境，是风貌独特的北方滨海旅游城市。
一、规划构思
秦皇岛市城市发展具有三大核心优势，主要包括：具备区域比较优势的生态环境基底、具备得天独厚的区位交通条件、具备历史人文积淀的政策高地。此外，秦皇岛市城市发展也面临着不少挑战，核心症结在于：京津巨大的虹吸效应；河北省传统工业城镇化路径中，秦皇岛市所具备的核心优势资源难以显著转化为城市的综合竞争力。
国家新型城镇化建设和京津冀协同发展是秦皇岛市彰显城市特质、承担区域职能、破题核心症结、提升城市综合竞争力的契机。《秦皇岛市空间发展战略研究》结合新时期重大战略导向，彰显和延续秦皇岛市城市经济增长与环境保护平衡发展的特质，明确“生态优先、精明增长、创新驱动”的战略导向，确定城市发展目标为“绿色国际名片、沿海开放强市、美丽和谐港城”，把握影响城市发展的关键要素，从生态保护、空间布局、产业经济、公共服务等方面提出四项发展战略。
二、主要内容
战略研究把握一条主线——彰显和延续秦皇岛城市经济增长与环境保护平衡发展的特质，着力提升城市综合竞争力，并提出四项发展战略：
一是凸显城市发展特质，将生态作为立市之本，高标严控城市核心生态要素与整体生态格局。秦皇岛市有别于区域其他城市的核心特质是生态，战略强调城市整体生态格局的保障，进一步巩固生态优势，打造国家生态文明示范区。
结合生态敏感分区和相关部门规划，战略在市域严控“八廊八块”的整体生态格局；在滨海地区高标准划定两级生态控制线，确定生态控制线范围的面积不低于滨海地区总面积的75%，并进一步结合生态保护红线的相关政策，划分省、市两级事权，制定相应的管控要求。
对接河北省生态保护红线严控生态底线区，为省级管理事权；划定生态控制线提高生态建设品质，为市级管理事权。建设项目严格按两级规定准入，由环保局与城乡规划局实施监督。
针对生态敏感区域——北戴河区和北戴河新区，展开大北戴河统筹专项研究，突出大北戴河生态保障的要求。例如：在北戴河新区设立重点植林区，将林地保护等级优先于农田；管控北戴河区和北戴河新区的滨海一线建筑高度不超过树高，突出北方稀缺的滨海森林城市特征。
二是强调以保障生态格局为基础，对接区域轴带，整合城市组团，差异化引导城市空间发展。战略向外对接京津冀协同发展空间框架，市域内部建构东、中、西三条城镇功能协同轴，建立向区域全面开放、“山海城”联动的市域城乡空间格局，并将市域分为滨海城镇提升区、滨海战略引导区、山地生态功能区、特色城乡协调区四个差异化发展板块。
其中，滨海地区是秦皇岛市城镇建设集中区域。战略以保障生态格局为基础，结合滨海地区资源禀赋和战略导向，将滨海地区分为“东优西控”差异化引导的两个板块：
京唐秦发展轴和沿海发展带汇合处为东部板块，强调优化发展和集聚发展。一方面识别新的战略平台，将深河中心作为联动区域发展、承接区域职能的核心战略平台；另一方面借助“新鲜血液”，以核心战略平台撬动组团协作，形成组团城市的发展极核。
沿海发展带沿线为西部板块，分布有多个生态重要廊道和生态重要斑块，包含秦皇岛市重要的战略机遇地区——北戴河新区，以及所有未开发的滨海岸线。西部板块强调预控，严控生态环境品质和建设用地增量供给，最大限度预控支撑城市可持续发展的核心战略资源。
三是强调以生态绿色发展为导向，提出城市产业转型发展路径，培育城市产业发展动能。秦皇岛市长期以来的“三二一”产业结构，不是产业结构优化的结果，而是旅游和港口物流传统优势产业撑起的三产独大局面。
战略提出产业“固本培优”。围绕“旅游”和“海港”两个优势产业，提出由夏季滨海旅游向全境全季旅游转变，重点改善冬季旅游，提升旅游产品品质；提出以港产城融合发展为核心，梳理和整合临港产业空间布局。
对于制造业发展，我们认为决不能以牺牲生态环境为代价。战略综合评估秦皇岛制造业谱系，建立生态绿色导向的制造业名录，保障制造业的空间供给。为保障生产清洁，提出生产企业全部入园，不设立县级以下园区，制定园区正面清单和负面清单。同时引导新兴产业空间布局，打造产业服务平台，保障低成本双创空间，以产业创新促进产业转型升级。
四是强调以人为核心，提升城市公共服务和空间环境品质，提升城市对人的吸引力。在战略导向上强调“求量重质”：一方面，结合人口布局和针对特定人群，差异化引导城市组团的公共服务供给；另一方面，着力提升空间环境品质，彰显城乡风貌的人文和生态特色，吸引以人为核心的城市发展要素。
三、规划特色
以“多规合一”为抓手，促进战略共识，实现战略落地，引导秦皇岛市城市经济增长与环境保护的平衡发展。本次战略研究的创新及特色主要体现在以下几个方面：
1.关注土地利用布局对城市战略的支撑作用
对土地利用进行专题研究，深入分析城市发展与土地问题的关联，引入多种技术方法，通过模拟土地利用发展方向、预测城市空间扩张边界、提出土地利用管理政策建议等，为战略制定提供技术支撑，实现战略导向与土地利用规划和政策的协调。
2.形成基于战略导向的空间管控框架
强调在空间管控上达成共识，同时为空间布局留有弹性。两级生态控制线、两级城镇空间增长边界体现了“政策共识+布局弹性”的思维；滨海地区新增城镇建设用地分配基于“西优东控”的战略导向，重点明确用地供给侧重的地区，为具体用地供给的“量”预留弹性。
3.强调“多边一致”的战略共识
一方面，通过多轮市县（区）两级的沟通协调，形成上下一致的战略框架，并通过编制分区指引图则，将战略意图对接各行政主体的事权和政策行动，强化战略对形成“全市一盘棋”的引领作用；另一方面，加强“多边”对话，结合部门诉求，增加多项涉及“多规”的政策表述，为“多规合一”提出“合”的方向。在与县（区）政府和相关部门的沟通过程中，我们在主报告、专题研究报告的基础上，单独编制成果摘要，用于行政传递。
四、实施情况
《秦皇岛市空间发展战略研究》提出的目标和战略已成为全市共识：“东优西控”纳入政府报告，成为秦皇岛空间发展导向； “十三五规划”提出“生态立市、产业强市、开放兴市、文明铸市”的发展方针与战略高度契合。
同时，正在修编的《秦皇岛市城市总体规划》对空间发展战略的重要结论予以延用深化，包括：发展目标、规模分配导向、市域空间结构、滨海地区空间结构等。正在编制的《秦皇岛市“多规合一”一张图编制》以空间发展战略的成果作为“一个战略共识”基础，形成划线和调整图斑的原则，有力保障了空间发展战略构想的落地。
设计单位：
深圳市城市规划设计研究院有限公司
秦皇岛市规划设计研究院设计团队：
吴晓莉、伍炜、肖鹏飞、罗倩倩、吴湧彬、黄劲芃、张志生、张月胜、卢静一、姜宁宁、赵延营、张志旺、黄京、何任翱、曹子元主要负责部门：
深规院规划设计五所
来源：知乎 www.zhihu.com
作者：深圳规划院
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